L'Italie en marche vers le fédéralisme

 

Bien qu’unitaire à l’origine, l’Etat Italien a entamé de longue date un processus de décentralisation qui progressivement tend vers le fédéralisme. Une nouvelle étape a été franchie le 7 octobre 2001. Les Italiens ont approuvé par référendum un renforcement conséquent des pouvoirs des régions ; la loi référendaire modifie les articles 117 et 118 de la Constitution italienne en énumérant les compétences réservées de l’Etat.

Ce référendum s’est déroulé sur fond de polémique dans la classe politique et d’indifférence générale du corps électoral.

Parmi les nouveautés figurent notamment : l’inversion du principe de subsidiarité, le fédéralisme en matière de fiscalité, l’institutionnalisation du bilinguisme dans deux régions où il se pratiquait déjà.


1. Organisation territoriale Italienne : originellement unitaire mais décentralisée.
A l’origine, l’Italie est un Etat unitaire décentralisé.
Par nature, la répartition des pouvoirs législatif et exécutif ne saurait être identique dans un Etat unitaire, même régionalisé, à ce qu'elle est dans un Etat fédéral puisque les processus constitutionnel et institutionnel ne sont pas les mêmes. Si, dans le second cas, le partage du pouvoir étatique au profit d'une structure fédérale est le résultat de la volonté des Etats fédérés, dans le premier, c'est à l'Etat central que reviennent l'initiative et la décision de définir les pouvoirs transférés aux autorités périphériques et de déterminer leur amplitude.
Telle est la situation en Italie où les régions - depuis 1948 pour les 5 régions à statut spécial (Sicile, Sardaigne, Trentin - Haut-Adige, Frioul - Vénétie julienne et Val d'Aoste) et, seulement depuis 1972, pour les 15 régions à statut ordinaire - disposent de pouvoirs (accrus par la loi n° 142 du 8 juin 1990 et par les trois lois Bassanini de 1997-1998) qui leur permettent de jouer un rôle en matière législative.

  • Organisation territoriale

    L'organisation administrative repose sur trois niveaux de collectivités locales :

    - 8 104 communes
    Ces communes se regroupent également au sein de structures intercommunales :
    - sous la forme de " conventions " (associations de communes et/ou de provinces) ou d’unions de communes qui regroupent les communes de moins de 5 000 habitants. Elles sont plus de 2 000.
    - sous forme de communautés montagnardes (environ 350) regroupant les communes de montagne afin de promouvoir le développement des zones de montagne.

    - 103 provinces

    - 20 régions :

    5 régions dotée d'un "statut spécial" lié à leurs particularités linguistiques ou culturelles (Val d’Aoste, Trentin-Haut-Adige, Frioul-Vénétie-Julienne, Sardaigne et Sicile), et 15 régions à "statut normal".
    Les régions à statut ordinaire disposent seulement d'une compétence législative concurrente et, parfois, uniquement d'une compétence d'application.
    Elles ne peuvent, en effet, exercer leur pouvoir législatif que « dans les limites des principes fondamentaux définis par la loi nationale », aux termes de l'article 117 de la Constitution.
    Les régions à statut spécial et les deux provinces de Trente et Bolzano ont les trois compétences législatives :
    - exclusive (sur les matières prévues par leur statut constitutionnel),
    - concurrente
    - d'application.
    On a donc affaire, en Italie, à un véritable polycentrisme juridique : d'une part, les normes de niveau législatif relèvent tantôt de l'Etat central et tantôt des régions ; d'autre part, les textes législatifs de niveau régional ou bien doivent respecter les normes déterminées par le pouvoir central, ou bien peuvent s'en écarter.
    Par voie de conséquence, il n'est pas rare de constater des exemples d'incompatibilité entre les législations nationale et régionale, question qu'il appartient au Tribunal constitutionnel de trancher en dernier ressort.

Fonctionnement des différents échelons

- Les communes
Le conseil municipal est élu pour une durée de cinq ans au suffrage universel direct. L’organe exécutif est la giunta dont les membres, qui ne sont pas nécessairement issus de l'assemblée, sont désignés par le maire.
Le système d'élection du maire diffère selon la taille de la collectivité :
- dans les collectivités de moins de 1 500 habitants, le maire est élu en même temps que l'assemblée au scrutin majoritaire à un tour (à chaque candidat au poste de maire correspond une liste de candidats au conseil municipal) :
- dans les autres collectivités, l'élection du maire et celle de l'assemblée sont distinctes, le maire étant élu au scrutin majoritaire à deux tours, l'assemblée à la proportionnelle : le maire et l'assemblée peuvent ainsi ne pas être de la même tendance politique.

- Les provinces
Le conseil provincial est élu au suffrage universel direct pour une durée de cinq ans. La giunta constitue l’organe exécutif, dont les membres sont désignés par le président de la province, élu au suffrage universel direct lors du même scrutin que le conseil. Les membres de la giunta ne sont pas nécessairement choisis au sein du conseil provincial.

- Les régions
Le conseil régional est élu pour une durée de cinq ans à la représentation proportionnelle et dispose d’un pouvoir législatif et réglementaire propre dans le cadre de leurs compétences. L’organe exécutif de la région est la giunta, dont les membres sont élus par le conseil régional en son sein. La giunta est dirigée par un président, élu au suffrage universel direct depuis 1999. Elle est notamment chargée de superviser les lois et règlements adoptés par le conseil et de préparer le budget régional.


2. Le processus de décentralisation

  • les grandes étapes législatives.

    - la Constitution de 1947, consacrant le principe d'autonomie locale et créant les régions à statut spécial (Val d’Aoste, Sicile, Sardaigne, Trentin Haut-Adige, Frioul-Vénétie-Julienne) ;

    - la loi sur les collectivités locales de 1970, instaurant les régions à statut normal

    - la loi de 1990, définissant l’autonomie locale et l’organisation des collectivités locales ;

    - la loi de 1996 dite de décentralisation administrative ;

    - les lois-cadre Bassanini adoptées à partir de 1997, définissant notamment le principe de subsidiarité.
    Ces dernières, ainsi que leurs textes d'application, ont considérablement accentué la décentralisation régionale italienne en optant délibérément, sans pour autant modifier la Constitution, pour la mise en oeuvre du principe de subsidiarité et pour l'organisation, entre l'Etat et les régions, d'un fédéralisme administratif.
     des transferts de compétence progressifs aux régions ordinaires

    - à partir de 1995, transfert de l'ensemble des compétences de santé (hôpitaux, corps médical, produits pharmaceutiques, à l’exception des retraites) ;

    - à partir de 1998, transferts d'autres compétences, en application du principe de subsidiarité (aménagement du territoire, transports publics locaux, environnement, voirie, infrastructures, développement économique, services à la personne…) ;

    - en contrepartie de ces transferts, accroissement de leurs attributions fiscales : en 2001, une fois la réforme achevée, les recettes fiscales devraient constituer la principale source de revenu des régions.

  • Répartition des compétences

    - Les communes

    Elles disposent d’une compétence générale pour toutes les affaires d’intérêt général et peuvent exercer des compétences déléguées par l’Etat ou les régions. Elles sont notamment chargées de l’urbanisme, du logement social, des services sociaux, des transports publics (locaux), de la voirie, des écoles (construction et entretien des bâtiments, rémunération des enseignants des écoles maternelles et de formation).

    - Les provinces

    Elles ont essentiellement un rôle d’assistance technique et administrative aux communes. Elles sont également responsables de la construction et de l'entretien des bâtiments scolaires de l'enseignement secondaire obligatoire.

    - Les régions

    Elles sont compétentes en matière de planification urbaine, de formation professionnelle, de culture et tourisme, de transports publics régionaux, d’environnement, de logement, d’urbanisme, … Elles gèrent également le service national de la santé, qui constitue près de 70% de leurs dépenses courantes.

  • Budgets des collectivités territoriales (année de référence : 1998)

    - Structure des budgets

    Les dépenses
    Les dépenses locales totales s’élevaient à 142 Mds d’euros (dont 60% étaient des dépenses régionales), soit 13,3 % du PIB. Les dépenses locales d'équipement représentaient 13 % des dépenses locales totales et 1,8 % du PIB.

    Les recettes
    Les recettes fiscales
    Depuis l’importante réforme fiscale entrée progressivement en vigueur depuis le 1er janvier 1998, les principales recettes fiscales des collectivités locales sont :

    - pour les régions : l’impôt sur les activités économiques (IRAP : en remplacement d'un certain nombre d'impôts nationaux, régionaux et locaux), une partie de l’impôt additionnel sur le revenu (IRPEF) , la taxe sur le gazole, la taxe automobile ;

    - pour les provinces : une partie du produit de l’IRAP reversé par la région, une partie de l'impôt additionnel sur le revenu (IRPEF) et les taxes sur les primes d'assurance et l'enregistrement des véhicules ;

    - pour les communes : l'impôt communal sur la propriété immobilière (ICI), une partie de l'impôt additionnel sur le revenu (IRPEF), une partie du produit de l’IRAP reversées par la région, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TARSU), la redevance sur la publicité.

    Les dotations

    Les communes bénéficient de trois dotations de fonctionnement provenant :
    - du fonds ordinaire (l'essentiel des transferts, affecté en fonction de la différence entre le coût des services essentiels et le produit de l'impôt communal sur la propriété immobilière) ;
    - du fonds consolidé ;
    - du fonds de péréquation des inégalités fiscales.

    Les communes reçoivent entre outre des dotations d'investissement provenant d'un fonds national ordinaire (contributions per capita aux dépenses d'investissement).

    Le système des dotations de fonctionnement aux régions varie selon le statut des régions.

    Potentiel d’investissements

    Les collectivités locales peuvent recourir librement à l’emprunt, auprès de l’établissement de leur choix. Le recours à l'emprunt des collectivités locales est toutefois encadré :

    - les intérêts de la dette ne doivent pas excéder 25 % des recettes courantes ;
    - la durée de l’emprunt doit être comprise entre 10 et 20 ans.

    Les émissions obligataires sont autorisées sous réserve de l'accord préalable de la Banque d’Italie. La durée de l'émission ne peut être inférieure à 5 ans.


3. Octobre 2001 : le fédéralisme italien en marche

Contexte politique

Dimanche 7 octobre 2001, les Italiens se sont prononcés par référendum en faveur du processus de décentralisation. Il faut souligner le faible taux de participation de cette consultation : 34,2 % pour partie occultée par l’actualité internationale et le début des répliques américaines en Afghanistan.

A 64,2 %, les électeurs ont approuvé un renforcement des pouvoirs des régions.

Ce processus avait été engagé par l’actuelle opposition de centre gauche lorsqu’elle était au pouvoir. Le résultat constitue donc pour elle une petite victoire politique. La majorité de droite au pouvoir avec M.Silvio Berlusconi pourra revenir sur le texte approuvé par les électeurs en votant une nouvelle loi au parlement où elle a la majorité. Cela étant, la tâche ne sera pas aussi aisée car le texte du centre-gauche a acquis une légitimité démocratique dont il est difficile de faire abstraction.

La ligue du Nord et Alliance nationale, deux composantes de la coalition au pouvoir apparaissent comme les grands perdants de la consultation. M Gianfranco Fini, le patron de l’Alliance nationale et n° 2 du gouvernement, avait appelé à voter non. M Umberto Bossi, le leader de la Ligue du Nord avait, lui, appelé à boycotter les urnes. Ce dernier a en préparation un projet de loi sur le fédéralisme prévoyant une dévolution plus large des pouvoirs de l’Etat aux régions. Il devra toutefois tenir compte de la nouvelle donne, d’autant que ses partenaires dans la majorité sont divisés sur la question. Les petits partis centristes de la coalition au pouvoir n’avaient pas donné de consigne de vote aux électeurs, tandis que Forza Italia, le parti de M.Berlusconi, avait opté pour la neutralité.

L’opposition s’est, elle aussi, divisée sur la question. Désavoués par l’électorat, les communistes orthodoxes de Refondation, qui avaient appelé à voter Non, ont enterré pour les mois à venir toute idée de front commun avec les autres composantes de l’opposition, les Démocrates de gauche (sociaux démocrates) et la Margherite (centre gauche).


La teneur de la loi référendaire : inversement du principe de subsidiarité et institutionnalisation du bilinguisme.

La consultation fait suite à l’adoption le 8 mars dernier, par la majorité précédente, d’un projet de loi renforçant les pouvoirs des régions. Il s’agit dont d’un référendum de type « confirmatif » ce qui lui permet de se passer de quorum. Les récentes consultations référendaires en Italie ont été un échec en raison de l’absence de quorum car la participation des Italiens à ce type de vote populaire est traditionnellement faible.

Cette loi référendaire est donc immédiatement applicable. Elle modifie les articles 117 et 118 de la Constitution italienne.

S’agissant de l’article 117, la loi affirme le principe de la compétence législative entière pour les régions dans tous les domaines, à l’exception de la politique étrangère, de la défense, de l’immigration, de la justice, expressément réservés à l’Etat. Cette réforme est significative en ce qu’elle implique un renversement du principe de subsidiarité.

Elle renforce les pouvoirs législatifs des vingt régions notamment en matière d’enseignement et d’environnement et de nomination des juges de paix.

Les régions auront également à charge d’établir la parité hommes-femmes pour les fonctions électives.

Parmi les nouveautés introduites figurent le fédéralisme en matière de fiscalité, tandis que le gouvernement central créera un fond de péréquation entre les régions.

Alors qu’il était déjà pratiqué, le bilinguisme sera par ailleurs officialisé dans le Val d’Aoste et le Trentin-Haut Adige.

La loi institue enfin Rome comme « capitale de la République », mais le législateur doit maintenant en définir le statut, qui pourrait prendre la forme d’une « région capitale ».