LE GENERAL ACCOUNTING OFFICE (GAO) AMERICAIN

DES MISSIONS DIVERSIFIÉES

1. Un objectif général : favoriser l'efficacité et la transparence de l'administration fédérale

La palette de ses activités est donc extrêmement étendue : à grands traits, les missions du GAO pourraient correspondre à celles qui sont exercées en France non seulement par la Cour des Comptes, mais aussi, pour partie, par les corps d'inspection de l'Etat (notamment l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des affaires sociales), par le service du contrôle d'Etat, par les conseillers juridiques des ministères, voire par la direction du budget et la direction générale de la comptabilité publique, et par le Commissariat général du Plan, entre autres.

« le GAO existe pour aider le Congrès à remplir ses responsabilités constitutionnelles et pour soutenir les efforts d'amélioration de la performance et l'accountabililty du gouvernement fédéral, pour le bénéfice du peuple américain ».

Cette définition souligne toutefois deux facettes intéressantes de l'activité du GAO :

En premier lieu, le GAO est une agence du Congrès mais qui n'est pas exclusivement au service du Congrès : le GAO joue aussi un rôle de normalisation et de conseil au profit de l'administration fédérale, d'une part ; le GAO se considère aussi comme directement au service du peuple américain, ce qui suppose que le GAO puisse conduire des travaux de sa propre initiative et que ses rapports soient publics, d'autre part.

En second lieu, l'une des missions essentielles du GAO est de favoriser l'accountability de l'administration fédérale. Il s'agit là d'un concept essentiel dans la culture anglo-saxonne, qui trouve un écho en France dans les article 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, selon lesquels « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs Représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » et « la Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Ce concept est pourtant en pratique largement étranger à la culture latine et à notre vision de l'Etat, au point qu'il n'existe aucun terme correspondant en français.

La notion d'accountability (ou « reddition de comptes ») procède en effet de la combinaison d'un principe négatif, selon lequel il faut se méfier de l'Etat, et d'un principe positif, selon lequel l'Etat et les responsables publics sont entièrement et directement au service du citoyen.

En conséquence, les administrations publiques et les responsables publics doivent continûment rendre compte de manière détaillée de leur gestion, afin que les citoyens puissent la contrôler, d'une part, avoir confiance, d'autre part. La notion d'accountability mêle ainsi l'idée de transparence et l'idée de responsabilité des décideurs, et est d'ailleurs parfois en français par l'un ou l'autre de ces termes. Il s'agit là toutefois d'une traduction imparfaite, tant les deux termes sont liés : la mise en jeu de la responsabilité suppose une parfaite transparence.

Sous ces réserves, et dans un souci de simplification et de comparaison, on peut toutefois regrouper les activités du GAO en cinq grands pôles fonctionnels : le contrôle financier et le conseil juridique, la production de normes et de conseils en matière de comptabilité publique, l'audit des administrations, des systèmes d'information et des politiques publiques, l'évaluation des politiques publiques, enfin, l'expertise des choix publics.

2. Le contrôle financier et le conseil juridique

En premier lieu, le Conseil général (General Counsel) du GAO examine les réglementations proposées par les agences fédérales que l'Office of Management and Budget identifie comme étant des réglementations importantes (« major rules »). Le GAO prépare ainsi un « rapport » sur chacun de ces textes (de l'ordre d'une dizaine par mois), sous quinze jours à compter de leur publication au « registre fédéral » ou de la réception d'une copie par le GAO Le GAO joue ainsi un rôle qui s'apparente au premier abord au rôle exercé en France par Conseil d'Etat pour l'examen des décrets en Conseil d'Etat. [...]

En second lieu, le Comptroller General du GAO rend chaque mois plusieurs avis aux départements et aux agences de l'exécutif sur la légalité de certaines dépenses. Ces avis sont publics. [...]

3. L'audit des comptes publics, de la gestion publique et des systèmes d'information publics

Dès sa création en 1921, le GAO s'est vue confier la responsabilité d'étudier (« investigate ») la collecte, le paiement et l'utilisation des « fonds publics », entendus comme les fonds fédéraux. [...]

Ces tâches consistant à améliorer le contrôle exercé par le Congrès et par les citoyens sur les dépenses publiques fédérales représentent ainsi toujours la principale mission assignée au GAO Cette mission emprunte toutefois aujourd'hui des voies très différentes de celles de la première moitié du vingtième siècle : le GAO est en effet progressivement passé du contrôle formel des pièces comptables à l'audit d'ensemble des administrations, des programmes et, de plus en plus, des systèmes d'information publics.

Le GAO réalise ainsi près d'un millier de rapports par an.

Le guide méthodologique relatif à l'audit des administrations publiques (Government auditing standards) distingue a priori deux types d'audit :

- des audits comptables et financiers, destinés à valider l'information comptable et financière produite par l'entité auditée, à vérifier la régularité de ses procédures comptables et financières et à passer en revue ses dispositifs de contrôle interne ;

- des audits de performance, eux même subdivisés entre audits de l'efficience d'administrations publiques et audits de politiques publiques.

Selon le guide méthodologique précité, les audits de l'efficience des administrations publiques peuvent notamment examiner si les entités auditées se procurent leurs fournitures au moindre coût, protègent et entretiennent efficacement leur patrimoine, évitent les doublons et les tâches inutiles, mettent en oeuvre des procédures efficientes, utilisent des ressources optimales, tant en main d'oeuvre qu'en capital, respectent la législation et la réglementation en vigueur, disposent de systèmes de management et de contrôle adéquats, enfin ont développé des indicateurs de performance pertinents et fiables.

De même les audits de politiques publiques (programs) peuvent s'attacher à examiner si les objectifs d'une politique publique nouvelle ou en cours sont pertinents, à établir dans quelle mesure une politique publique est efficace (c'est à dire atteint ses objectifs), à étudier l'efficience d'une politique publique (c'est à dire le rapport de son efficacité aux ressources utilisées), à identifier les facteurs de sous-performance, à vérifier si les responsables de la mise en oeuvre d'un politique publique ont bien étudié les solutions alternatives, à rechercher si une politique publique complète, duplique, interagit ou s'oppose à d'autres politiques publiques, à vérifier le respect de la législation et de la réglementation en vigueur, à contrôler les systèmes de management et de contrôle d'une politique publique, enfin à vérifier l'existence d'indicateurs de performance fiables et pertinents.

En pratique, les audits conduits par le GAO, à l'instar de ceux réalisés en France par la Cour des Comptes et par les corps d'inspection de l'Etat, combinent le plus souvent audits comptables et financiers et audits de performance, et s'attachent à répondre à plusieurs des questions précédentes. [...]

Les rapports d'audit du GAO comportent presque systématiquement de nombreuses recommandations. Selon le rapport annuel du GAO pour 1999, près de 70 % de ces recommandations sont acceptées et mises en oeuvre par les entités contrôlées dans les quatre ans qui suivent, et parfois même avant la fin de la mission. Il s'agit là d'un pourcentage beaucoup plus élevé que celui habituellement retenu pour les observations de la Cour des Comptes ou pour les propositions des rapports des inspections de l'Etat. A titre d'exemple, l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) estimait dans son rapport public pour 1998 qu'un cinquième seulement de ses rapports étaient suivis d'effets. [...]

L'apparente efficacité des rapports du GAO peut s'expliquer en partie par des différences organisationnelles et institutionnelles. En effet, il semble a priori plus facile au GAO de proposer des réformes législatives et /ou d'aller « vendre » ses rapports auprès de membres du Congrès.

En outre, le GAO exerce un suivi systématique de la mise en oeuvre de ses recommandations, alors que ce suivi est relativement récent, sinon embryonnaire en France. De plus, le GAO, parce qu'il définit librement son programme de travail peut revenir après deux ou trois ans pour vérifier la mise en oeuvre de ses recommandations. Par ailleurs, les responsables des administrations qui ne mettent pas en oeuvre les recommandations du GAO sont soumis à l'opprobre de la presse et du public, puisque les rapports du GAO sont publics, et surtout sont susceptibles d'être « mis sur le grill » lors d'auditions au Congrès. Enfin, ces administrations courent le risque que le Congrès réduise leurs crédits ou légifère directement pour les contraindre à mettre en oeuvre les préconisations du GAO. [...]

Quoi qu'il en soit, le GAO réoriente actuellement ses activités d'audit et de contrôle dans trois directions principales.

En premier lieu, le GAO développe ses capacités d'audit organisationnel des administrations publiques, afin d'appuyer les efforts du gouvernement fédéral pour renforcer l'efficience du management public. En particulier, la législation contraint désormais les agences fédérales à établir et à publier des  programmes stratégiques pluriannuels qui sont passés en revue par le GAO.

En second lieu, le GAO revient quelque peu à ses missions originelles d'audit comptable. En effet, comme le souligne le programme stratégique du GAO, l'amélioration de la gestion des administrations publiques nécessite des systèmes d'information comptable à la fois fiables et transparents. Dans cette perspective, le GAO développe ses audits de l'organisation comptable et financière, ainsi que du contrôle financier interne des administrations publiques. Cette compétence de contrôle des contrôleurs est relativement ancienne, puisqu'elle trouve son origine dans le Budget and Accounting Procedures Act de 1950. Il s'agit là toutefois d'une particularité institutionnelle notable : à ce jour, ni la Cour des Comptes, ni les commissions des finances des assemblées n'ont ainsi contrôlé en France le fonctionnement et l'organisation du contrôle d'Etat ou des corps d'Inspection de l'Etat. [...]

D'un point de vue institutionnel, ces travaux du GAO s'apparentent aux observations de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances en France.

La perspective retenue par le GAO est toutefois différente. En effet, le GAO privilégie l'examen du bilan des administrations publiques, plutôt que celui des flux de recettes et de paiements. En outre, comme le montre l'encadré ci-dessous, le GAO s'attache en l'espèce moins au détail, qu'à l'organisation d'ensemble des systèmes de contrôle et d'information des administrations publiques, notamment des systèmes informatiques.

A cet égard, le GAO semble en avance par rapport aux corps de contrôle français, où le développement de capacités d'expertise en matière de systèmes d'information est très récent et parfois encore embryonnaire : dans son rapport annuel pour l'an 2000, la Cour des Comptes indique ainsi poursuivre l'objectif stratégique consistant « à se doter d'une capacité de contrôle des systèmes d'information ». [...]

4. La production des normes de comptabilité publique

[...] les diverses institutions de contrôle des administrations publiques disposent ainsi depuis 1972 d'un corpus méthodologique commun, public et opposable, ce qui n'est pas le cas en France.

En effet, si la Cour des Comptes et les principaux corps d'inspection de l'Etat ont récemment développé des guides méthodologiques internes, accessibles sur leurs sites intranet, qui beaucoup plus détaillés et beaucoup plus opérationnels que ne le sont les GAGAS publiés par le GAO, ces guides ne sont ni communs, ni publics, de sorte que les entités contrôlées s'estiment parfois dans un flou quant aux droits et aux devoirs des équipes qui les contrôlent. [...]

5. L'évaluation des politiques publiques

Le GAO est surtout connu en France pour ses activités d'évaluation des politiques publiques. [...]

En fait, même si le GAO, à l'instar de la Cour des Comptes ou des corps d'inspection de l'Etat, étudie l'efficacité et l'efficience des politiques publiques dans le cadre de ses missions d'audit et de contrôle, l'évaluation des politiques publiques au sens scientifique du terme (par exemple au sens des évaluations réalisées en France par le Conseil national de l'évaluation), ne mobilise que quelques pourcents des moyens du GAO.

Avant la récente réorganisation du GAO en divisions thématiques assistées par des équipes support, la division spécialement chargée de l'évaluation et de la méthodologie au sein du GAO ne comprenait ainsi « qu'un peu » moins de 80 chercheurs, et ne publiait « qu'une » petite vingtaine de rapports par an, soit 1 à 2 % des rapports du GAO.

Les rapports d'évaluation réalisés par le GAO sont toutefois extrêmement divers, tant par leur nature (évaluations ex ante de programmes proposés ou adoptés par le Congrès, évaluation de politiques publiques en cours, évaluations de politiques publiques ex post, voire évaluations des évaluations conduites par les départements ministériels), que par leurs sujets (depuis les programmes d'armements et la politique de lutte contre la drogue, jusqu'aux prestations sociales en faveur des personnes âgées).

Ces rapports d'évaluation se distinguent notamment des rapports d'audit et de contrôle en ce qu'ils proposent rarement des recommandations de fond et, sauf en matière de gestion administrative des programmes en cours, se contentent plutôt d'identifier les effets des politiques publiques étudiées et, le cas échéant, « le pour et le contre » de solutions alternatives.

Selon le GAO, ces rapports d'évaluation ont toutefois conduit à des inflexions majeures en matière de politiques publiques, comme l'arrêt de la production de bombes chimiques aux gaz neuro-toxiques, le développement de programmes d'aide aux jeunes sans domicile fixe ou le vote de lois fédérales fixant un âge minimum pour la consommation d'alcool.

En outre, l'accumulation des rapports d'évaluation de politiques publiques par le GAO (plus de trois cents depuis 1980), ainsi que le recensement par le GAO des rapports d'évaluation réalisés par d'autres institutions, constituent aujourd'hui un corpus méthodologique précieux, ainsi qu'ensemble de références permettant souvent de prédire rapidement les principaux effets potentiels de nouveaux programmes.

6. L'expertise des choix publics et la prospective

Au-delà de ses missions réglementaires, et de ses missions de contrôle et d'évaluation, le GAO joue un rôle, méconnu en France, mais essentiel, d'expert au service du Congrès. Cette expertise prend non seulement la forme de rapports écrits (les « livres bleus »), mais aussi de la préparation de notes, de briefings à destination des staffers des commissions et des parlementaires, et d'auditions de responsables du GAO par les commissions et sous-commissions du Congrès.

Le GAO exerce ainsi, en amont des débats législatifs, une mission de veille et de prospective. En particulier, le GAO réalise, soit à la demande du Congrès, soit de sa propre initiative, des rapports relatifs à des problèmes de long terme, comme les conséquences du vieillissement démographique, en s'efforçant à la fois d'anticiper les besoins futurs du Congrès et d'adopter le cas échéant une perspective plus longue que celle qu'auraient spontanément adoptée des parlementaires. [...]

Par ailleurs, le GAO intervient plus directement comme expert au cours de la procédure législative proprement dite.

En effet, les services du GAO sont susceptibles d'évaluer, dans des délais relativement brefs, les effets des différentes options qui s'offrent au législateur [ce fut le cas en 1999, lorsque le GAO a publié un rapport relatif à l'évaluation de diverses propositions du système de retraites], les résultats étant présentés sous la forme de rapports et/ou de briefings oraux formels (182 au total en 1999). [...]

Au total, le GAO est beaucoup plus proche du législateur que ne le sont, en France, la Cour des Comptes et surtout les corps d'inspection de l'Etat.

UNE INSTITUTION AU SERVICE DU PUBLIC

1. Une institution au service du citoyen

Le GAO se considère aussi bien au service du Congrès que des citoyens : le GAO se présente ainsi sur son site internet comme une agence qui travaille « pour le Congrès et le peuple américain ».

Cette attitude procède d'une double conviction : les citoyens ont le droit à des politiques publiques efficientes, d'une part ; la confiance des citoyens dans les administrations publiques et la crédibilité des politiques publiques reposent sur la transparence et sur le contrôle de leur gestion, d'autre part.

Le GAO s'efforce ainsi non seulement d'améliorer l'efficience des administrations fédérales, mais aussi d'accroître leur transparence et de favoriser la mise en jeu de la responsabilité des décideurs publics (c'est à dire au total d'améliorer l'accountability des administrations publiques).

En conséquence, les rapports du GAO sont en principe publics, d'une part ; le GAO s'efforce d'en faciliter la diffusion auprès du public, d'autre part.

2. Des rapports en principe publics

La quasi-totalité des audits et des évaluations sont rendus publics . Ne font exception à ce principe de publicité que les rapports classés secret défense parce qu'ils contiennent des informations sensibles, et les rapports qui contiennent des informations dont la diffusion est interdite par la loi. Dans ce cas, le GAO s'efforce toutefois de publier une version expurgée, ou, au minimum un résumé des rapports concernés.

Ce principe de publicité s'enracine d'ailleurs à la fois dans la tradition américaine de transparence des administrations publiques, et dans la culture d'audit du GAO Rappelons en effet que les cabinets d'audit du secteur privé, qui ont servi de modèle au GAO et qui lui ont donné nombre de ses dirigeants dans les années 1950 et 1960, ont l'obligation de présenter leurs travaux aux dirigeants des entreprises auditées, ce que le GAO transpose en estimant qu'il a le devoir de présenter ses travaux au peuple américain.

3. Des efforts de diffusion publique

Le GAO s'efforce en outre de faciliter la diffusion de ses rapports auprès du grand public.

Tous les rapports du GAO, intellectuellement très accessibles, peuvent être commandés sur support papier non seulement par courrier, mais aussi par e-mail, par fax et à partir d'un téléphone à touches.

La premier exemplaire de n'importe quel rapport ou compte-rendu d'audition du GAO est gratuit. Cela part du principe que les rapports administratifs sont la propriété du contribuable qui n'a pas à payer deux fois pour exercer son droit de contrôle sur les administrations publiques.

Les rapports du GAO sont également disponibles (à partir des rapports réalisés en 1996) sur le site internet du GAO (http ://www.gao.gov), en version intégrale et en version résumée. Ce site internet est actualisé quotidiennement. De même, les auditions de responsables du GAO devant les commissions du Congrès sont disponibles sur le site internet du GAO, le plus souvent sous 24 heures.

Le GAO publie également sur support papier, comme sur support électronique des listes mensuelles (The Month in Review) et annuelles de ses travaux, classés par thème et brièvement résumés.

En outre, le GAO publie chaque année sur support papier plusieurs synthèses de ses travaux, ainsi que le rapport annuel du Comptroller General qui, à l'instar du rapport annuel de la Cour des Comptes, propose un survol des travaux du GAO au cours de l'année écoulée, ainsi qu'un résumé de ses principaux rapports, mais qui s'efforce aussi d'identifier les principales contributions du GAO à l'amélioration de la gestion publique. Enfin, le GAO publie également un rapport annuel sur celles de ses recommandations qui, pour diverses raisons, n'ont pas été suivies d'effets.