Extraits
du rapport d'information (326) Information économique
aux États-Unis
du Sénateur Joël Bourdin. |
DES
ADMINISTRATIONS ÉCONOMIQUES FÉDÉRALES
OUVERTES ET TRANSPARENTES
Les États-Unis sont particulièrement avancés à
la fois pour la transparence administrative (càd le
fait de porter à la connaissance du public les informations
dont elle dispose sous réserve des impératifs
liés à la protection des données personnelles)
et la transparence de l'administration, c'est-à-dire le fait que
l'administration rende des comptes.
LES
ADMINISTRATIONS FEDERALES
I
- UN FONCTIONNEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES BEAUCOUP
PLUS TRANSPARENT
Qu'il
s'agisse de l'information relative aux recettes et aux dépenses
publiques,
de celle relative
à l'emploi et aux salaires publics, au
patrimoine public, l'information est relativement précise,
complète, compréhensible
|
ZOOM
sur l'information relative à la performance des
administrations publiques
"Le Government Performance
and Results Act (la loi sur les résultats
et la performance des administrations publiques, dite
« loi GOPRA »), impose désormais
aux agences fédérales de publier des programmes
stratégiques pluriannuels glissants (à
cinq ans) et des rapports annuels de
performance.
Ces documents précisent les missions,
les objectifs et les moyens des agences fédérales,
ainsi que leurs engagements en terme de gestion
et de qualité du service. Ces documents définissent
également des indicateurs de résultats
et en retracent l'évolution. Ils sont audités
par le General Accounting Office.
Là encore, ces rapports de performances peuvent
parfois apparaître comme des exercices relativement
formels. Quoique systématiquement mis
en ligne sur les sites des agences fédérales,
ils sont d'ailleurs peu connus du grand public, et parfois
même méconnus des employés des agences
concernées.
Cependant, ces rapports de performance renforcent l'acuité,
la pertinence et la légitimité des contrôles
externes des agences fédérales. En
effet, la définition de mission, de « valeurs »
et d'objectifs clairs est parfois un préalable
indispensable à l'évaluation des politiques
publiques ou des administrations publiques.
En outre, ces rapports, qui sont souvent déclinés
unité par unité au sein des agences fédérales,
constituent également un aiguillon et
un instrument pour la modernisation de la gestion
des services publics."
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II
- L'INFORMATION STATISTIQUE EST PRESQUE INTEGRALEMENT PUBLIQUE
"Pour
apprécier l'effet de certaines réformes publiques,
notamment en matière sociale et fiscale, il est parfois
indispensable de suivre le comportement des agents économiques
avant et après la mise en oeuvre de la réforme,
donc de disposer de données sur les mêmes individus
ou les mêmes entreprises pendant plusieurs années
consécutives, c'est à dire de conduire des enquêtes
dites « longitudinales ».
La réalisation de ce type d'enquête implique
de bien identifier les répondants, pour pouvoir les
suivre plusieurs années. En revanche, le traitement
de ce type d'enquête s'effectue ensuite sur des données
anonymes, c'est à dire dont les « identifiants »
ont été supprimés.
Aux États-Unis, ces fichiers de données individuelles
longitudinales (ainsi « anonymisées »)
sont pour la plupart mis librement et gratuitement à
la disposition du public, notamment via le réseau Internet.
[...]
La publication de ce type de données favorise
aux États-Unis le développement de la contre-expertise
indépendante en matière d'évaluation
des politiques publiques
En revanche les fichiers de micro-données longitudinales
ne sont généralement pas mis à la disposition
du public en France, certains d'entre eux étant toutefois
communiqués à quelques chercheurs dans le cadre
de conventions de recherche plus ou moins restrictives.
De même, la plupart des fichiers de données individuelles
connaissent une très large diffusion aux États-Unis,
alors que l'Etat conserve souvent le monopole de leur exploitation
en France.
En particulier, à ce jour, le ministère de
l'économie et des finances ne diffuse pas ses fichiers
de données fiscales. "
III
- UNE LIBERTE D'ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS EFFECTIVE
Un
principe :
l'information utile au public doit être spontanément
divulguée. |
Si
le Freedom Information Act de 1974 et la Loi du 17
juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs
présentent un principe commun de liberté d'accès
aux documents administratifs ainsi que des dispositions similaires
pour assurer l'accès matériels à ces
doments, en pratique, l'accès aux documents administrtaifs
est bien mieux garanti aux Etats-Unis qu'en France.
"En
premier lieu, le public est effectivement informé
de ses droits.
La page d'accueil des sites Internet des principales agences
fédérales comporte ainsi le plus souvent un
chemin direct vers une section FOIA (Freedom of Information
Act), qui rappelle les droits des citoyens et les devoirs
de l'administration et qui expose très précisément
les modalités de demande de documents.
Par contraste, on peut souligner que le site Internet du ministère
français de l'économie, des finances et de l'industrie
n'informe aucunement le public de son droit d'accès
aux documents administratifs.
En second lieu, les administrations américaines
se sont organisées pour répondre aux demandes
de documents administratifs.
Toutes les grandes agences fédérales disposent
ainsi d'un service spécialisé pour la gestion
des demandes de renseignement effectuées sur la base
du Freedom of Information Act (FOIA).
Dirigés par un FOIA Officer, ces services sont
généralement distincts des autres services de
communication et de diffusion. Les services FOIA de certaines
agences fédérales, comme le ministère
des affaires étrangères, la CIA ou le FBI, peuvent
employer plusieurs dizaines, voire plusieurs centaines de
personnes. En effet, le nombre total de demandes de documents
formulées en application du FOIA dépasse 600.000
par an pour les seules administrations fédérales.
Par contraste, on peut signaler que l'introduction des mots-clef
« accès aux documents administratifs »
dans le moteur de recherche du site Internet du ministère
français de l'économie, des finances et de l'industrie
renvoie après quelques péripéties au
Centre de documentation économie finances (CEDEF) du
ministère, qui ne propose en fait pour l'essentiel
que des documents déjà publics, notamment « les
brochures d'information du ministère ».
Chaque
agence fédérale doit d'ailleurs transmettre
à l'Attorney General des États-Unis un
rapport annuel public relative à la mise en
oeuvre du Freedom of Information Act.
Ce rapport doit notamment recenser les requêtes, les
recours gracieux et leurs suites, le délai moyen de
réponse, les droits collectés et les moyens
mis en oeuvre. "
"Le
Freedom of Information Act a d'ailleurs été
complété en 1996 par l'Electronic Freedom
of Information Act (EFOIA) qui prend en compte le développement
du réseau Internet.
L'EFOIA prévoit en effet que les documents administratifs
produits depuis le 1er novembre 1996 doivent être
accessibles sous forme électronique.
Concrètement, les agences fédérales doivent
être en place des « salles de lecture »
électroniques, procéder à l'indexation
informatique des documents disponibles, mettre en ligne la
liste des principaux documents disponibles et, dans la mesure
du possible, transmettre les documents demandés sous
forme électronique. [...]
Par ailleurs, les délais d'accès aux documents
administratifs sont beaucoup plus resserrés aux États-Unis.
En effet, l'administration n'a, en principe, que vingt jours
ouvrables pour répondre à la première
demande, puis de nouveau vingt jours ouvrables pour répondre
à un éventuel recours gracieux, de sorte que
la procédure précontentieuse ne dure, en principe,
au plus que deux mois aux États-Unis, contre cinq mois
en France.
Enfin, la procédure contentieuse prévue en
cas de refus persistant de l'administration est beaucoup plus
efficace."
LES
ADMINISTRATIONS ECONOMIQUES OUVERTES
|
ZOOM
sur la volonté d'assurer la plus large diffusion
possible à l'information publique
1.
Les statistiques et rapports publics sont en principe
gratuits
Aux
États-Unis, les rapports administratifs et les
statistiques produits par les agences fédérales
sont en principe gratuits.
Ce principe repose sur un triple fondement.
En premier lieu, les Américains estiment que
les citoyens n'ont pas à payer deux fois pour
des produits dont le coût marginal est très
faible : une première fois au travers de
leurs impôts, puis une seconde en achetant des
rapports ou des données réalisés
à partir de ces impôts.
En second lieu, les statisticiens américains
estiment que les personnes morales ou physiques qui
répondent aux enquêtes doivent pouvoir
accéder gratuitement aux résultats de
ces enquêtes.
Enfin, les rapports administratifs et les principales
statistiques sont considérés aux États-Unis
comme des biens publics, dont la diffusion doit être
encouragée, parce qu'elle participe de l'obligation
pour l'administration de rendre des comptes et
parce qu'elle favorise des choix publics et privés
mieux éclairés.
On peut noter que ce principe de gratuité contraste
avec la volonté de l'INSEE et d'EUROSTAT de couvrir
une partie de leurs charges par la vente de leurs publications
et de leurs fichiers de données.
Par ailleurs, et pour les mêmes raisons, les directives
de l'Office of Management and Budget
relatives à l'organisation du système
statistique fédéral prévoient que
les données statistiques doivent être publiées
dans les délais les plus brefs possibles
2.
La plupart des données publiques sont disponibles
sur le réseau Internet
Le
réseau Internet constitue de plus en plus le
principal moyen de diffusion des rapports et des statistiques
produites par les administrations publiques.
Selon le bureau du recensement, près de 90 %
de ses données sont ainsi disponibles (gratuitement)
via Internet.
En outre, le fait que des données ne soient pas
mises en ligne s'explique le plus souvent par des contraintes
techniques : certains fichiers sont trop gros pour
être téléchargés, et ne peuvent
être diffusés que sur CD-ROM ou bandes
magnétiques.
On peut ainsi rappeler que certains fichiers de micro-données
fiscales et sociales sont ainsi disponibles gratuitement
par Internet pour tous les chercheurs du monde entier,
alors que des données similaires collectées
par l'INSEE ne connaissent en France aucune diffusion
publique.
Par ailleurs, pour faciliter les recherches des utilisateurs,
les administrations américaines ont construit
des portails communs à plusieurs agences
statistiques.
Le site STAT-USA internet ( http://www.stat-usa.gov)
rassemble ainsi les données produites par les
deux grandes agences statistiques du département
du commerce (le bureau du recensement et le bureau d'analyse
économique).
De même, le site de la Maison blanche rassemble
les principales statistiques économiques dans
une « briefing room » virtuelle,
l'Economic statistics briefing room
( http://www.whitehouse.gov/fsbr/esbr).
Enfin, partant du constat selon lequel la fragmentation
du système statistique ne permettait pas au public
d'identifier facilement l'agence produisant les statistiques
dont il avait besoin, le Conseil inter-agences sur la
politique statistique a constitué à partir
de l'Economic statistics briefing room
de la Maison Blanche un portail Internet commun à
l'ensemble des agences statistiques fédérales :
FedStats ( http://www.fedstats.gov).
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« L'AFFAIRE DE LA CAGNOTTE » SERAIT AINSI
INENVISAGEABLE AUX ÉTATS-UNIS
A. LES ÉTATS-UNIS ONT ÉGALEMENT
CONNU DES SURPRISES BUDGÉTAIRES
A
la fin des années 1990, les recettes fiscales se sont
révélées plusieurs années de suite
beaucoup plus importantes qu'initialement escompté.
Ces heureuses surprises résultent en premier lieu de
ce que la croissance du PIB fut pendant plusieurs années
consécutives plus rapide que les prévisions
de la quasi-totalité des instituts de conjoncture privés,
et surtout beaucoup plus rapide que les prévisions
relativement prudentes de l'administration présidentielle
et du bureau du budget du Congrès (CBO).
En outre, comme en France, la croissance fut exceptionnellement
« riche en recettes fiscales »,
c'est à dire que les recettes fiscales se sont spontanément
accrues proportionnellement plus vite que le PIB.
Les experts américains consultés expliquent
ce phénomène par la déformation de la
structure des revenus au profit des ménages les plus
aisés, en raison notamment du dynamisme des revenus
du patrimoine.
Les recettes des impôts sur les plus values ont ainsi
fortement progressé en lien avec la forte hausse des
cours boursiers.
Ces évolutions ont été mal anticipées,
car le système statistique fédéral demeure
trop centré sur l'ancienne économie, notamment
sur la mesure des revenus des ouvriers de l'industrie, et
appréhende mal les plus values et les stock options.
Au total, les États-Unis ont donc connu des « surprises »
budgétaires d'une ampleur sans équivalent :
les finances publiques, qui connaissaient un déficit
supérieur à 3 % du PIB en 1995, ont d'ailleurs
retrouvé l'équilibre dès 1998, puis ont
connu des excédents proches de 2 % du PIB en 1999 et
en l'an 2000.
On peut d'ailleurs noter que les États-Unis disposent
bien une « cagnotte fiscale », c'est à
dire des excédents budgétaires, alors que le
surcroît de recettes fiscales en France en 1999 et en
l'an 2000 a seulement permis une modeste réduction
du déficit budgétaire.
B. CEPENDANT, CES SURPRISES BUDGÉTAIRES
ONT ÉTÉ PARTAGÉES PAR TOUS AU MÊME
MOMENT
Cependant,
ces surprises budgétaires ont été connues
presque au même moment par le gouvernement, par le Congrès
et par les observateurs indépendants.
En effet, le Trésor publie trois états détaillées
de la situation des finances publiques : un état
quotidien, un état mensuel et un état trimestriel.
L'état quotidien est difficile à interpréter.
Cependant, la situation mensuelle du Trésor est très
détaillée et donne une vision relativement claire
de la situation des finances publiques américaines
en cours d'année.
Par ailleurs, les règles de la comptabilité
publique limitent aux États-Unis les opérations
de fin de gestion, de sorte que l'on peut assez bien déduire
le solde budgétaire final à partir des données
mensuelles.
Au total, le gouvernement fédéral ne pouvait
aucunement dissimuler la situation favorable des finances
publiques, si tant est qu'il en avait eu l'envie : les
surcroîts de recettes par rapport aux prévisions
étaient publics quelques jours après que l'administration
fiscale les eut constatés.
Concrètement, les surprises budgétaires ont
été pour l'essentiel découvert par l'administration
en avril, au moment où les contribuables individuels
adressent simultanément la fois leur déclaration
de revenus et le chèque correspondant à l'écart
entre l'impôt dû et le montant prélevé
à la source. Quelques jours après, ces surprises
transparaissaient lors de la publication de la situation mensuelle
du Trésor.
Le débat relatif au surcroît de recettes a donc
pu s'engager d'emblée aux États-Unis sur les
questions de fond, c'est à dire sur l'orientation optimale
de la politique budgétaire dans une perspective de
moyen-long terme."
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