Aujourd’hui en France, les titulaires d’un revenu zéro reçoivent une allocation minimum de subsistance, dont le RMI (revenu minimum d’insertion) est le sigle bien connu. Pourtant une telle forme d’aide sociale est propice à développer une économie d’assistance, désincitative au travail.

En effet, l’écart entre le RMI, revenu d’assistance, et le SMIC, revenu du travail, est trop faible pour encourager les bénéficiaires de l’assistance à chercher un emploi.

L’impôt négatif se veut une " imposition à l’envers ", c’est-à-dire que l’Etat subordonne le versement de certaines aides sociales à l’obtention d’un emploi, ou bien crée une allocation spécifique supplémentaire à cet effet.

Le concept d’impôt négatif n’est pas nouveau. Il a été développé par Milton Friedman (monétariste) en 1962, puis par des néokeynésiens comme James Tobin, afin d’encourager le travail plutôt que l’assistance. Les expériences d’impôt négatif ont surtout été réalisées dans les pays anglo-saxons et pas uniquement par des Gouvernements libéraux. L’impôt négatif fait partie du programme Clinton (" Workfare ") et de celui du " new Labour " de Tony Blair.

Il convient de déterminer en quoi les minima sociaux peuvent être désincitatifs au travail pour ceux qui en sont bénéficiaires (comparaison RMI/SMIC), et en quoi l’existence d’un salaire minimum garanti est désincitatif à l’embauche (comparaison SMIC net/ SMIC payé par l’employeur).

Si l’écart entre le revenu minimum d’inactivité et le revenu minimum du travail est nul, voire négatif, il se crée une trappe à pauvreté, une situation d’exclusion durable car volontaire, issue des effets pervers de l’assistance.

Un récent rapport du Conseil supérieur de l’emploi, des revenus et des coûts (CSERC) fournit une comparaison complète entre minima sociaux et revenus d’activités selon le type de ménages.

Ce tableau montre que dans les cas des personnes ayant un emploi à mi temps, quelle que soit leur situation familiale, et celui des couples avec 1 ou 2 enfants (SMIC à temps complet), il est plus avantageux de percevoir un revenu d’inactivité que de travailler.

Tableaux complémentaires : Reprendre un emploi procure aujourd'hui un gain trop faible

Or si le SMIC ne procure qu’un gain de 10 F par heure travaillée, il en coûte 50 F à l’employeur pour embaucher un travailleur non qualifié : l’incitation au travail ne doit donc pas pénaliser l’employeur, qui aurait à payer un surcoût en charges sociales.

Deux solutions sont alors possibles :

• Soit réduire le coût du travail sans diminuer la rémunération nette du travail. (politique d’allègement des charges sur les bas salaires menée depuis 1993).

2- L’impôt négatif pur : l’allocation universelle

L’allocation universelle constitue la voie la plus radicale de réforme du système de redistribution. L’Etat verse, sans aucune condition de ressources, une allocation complémentaire pour tous les individus au travail. Un tel système est financé par un impôt sur le revenu à taux unique et prélevé au premier franc (" flat tax ").

Ce dispositif se substitue à l’ensemble des transferts sociaux (de type solidariste) et à l’ensemble de la fiscalité sur le revenu.

Il paraît clair que l’Etat ne pourrait pas mettre ne œuvre l’allocation universelle, étant donné le faible nombre d’assujettis à l’IRPP, et un coût estimé à 300 milliards de F.

3 - L’intéressement des Rmistes au retour à l’emploi

Afin de rendre l’emploi plus attractif pour les titulaires de revenus d’assistance, ceux ci pourraient cumuler une partie de leur allocation tout en percevant des revenus d’activité. Ainsi les crédits alloués aux minima sociaux serviraient à financer la reprise d’activité, plutôt que le maintien dans l’inactivité.

Un tel dispositif est moins coûteux pour l’Etat, mais il serait transitoire et ne concernerait que les seuls Rmistes. C’est cette option qui vient d’être choisie par le Gouvernement dans le projet de loi sur les exclusions :

• Durant les trois premiers mois d’emplois, cumul d’un revenu d’activité et du RMI ;

• Puis période de 6 mois, cumul d’un revenu d’activité avec 50 % du RMI.

• Dernière période de 3 mois, cumul d’un revenu d’activité avec 25 % du RMI.

Ce type de dispositifs va créer des distorsions entre les Rmistes au travail, et les bas salaires, qui n’auront jamais été au RMI et qui ne percevront pas d’allocation complémentaire.

Par ailleurs, la frontière entre chômeurs et SMICards devient plus mouvante, et renforce le halo du chômage.

4 - Les allocations de soutien aux bas salaires

Cette version comporte deux avantages :

• Il atténue la pauvreté au travail et accentue l’écart entre le travail et l’inactivité.

• C’est une incitation indirecte : la frontière entre inactivité et emploi est bien visible.

C’est le SMIC qui, traditionnellement, avait cette fonction. Mais la garantie d’un revenu minimum d’activité entrait en conflit avec le coût minimum du travail, très élevé pour l’employeur.

Le système de l’allocation complémentaire devrait être dégressive avec la rémunération, afin que le coût des travailleurs moins productifs soient supporté par la collectivité, et non par l’employeur.

Une formule d’encouragement au travail à temps partiel

L’ACR vise à créer une continuité entre le RMI et le SMIC. Elle institue une transition avec l’inactivité. Avec un tel système, il n’est plus pénalisant d’avoir un SMIC à temps partiel par rapport au RMI. Le SMIC à temps partiel serait donc complété par l’ACR. L’allocation s’annulerait pour le détenteur d’un SMIC à temps plein.

Les avantages supposés de l’ACR :

• Le RMI n’est plus une trappe à pauvreté, et l’incitation au travail, parallèlement, renforcée.

• L’ARC constitue une aide massive au temps partiel.

• L’ARC permettrait de réduire les inégalités de revenus.

Le dispositif proposé prend pour hypothèse que 900 000 célibataires et 1,3 million de couples pourraient en bénéficier. Le coût total d’une telle mesure est estimé à 23,8 milliards de F, soit un doublement des crédits budgétaires consacrés au RMI.

L’ACR s’appliquerait aux seuls bénéficiaires du RMI et non pas à l’ensemble de la population.

Mais une telle allocation, sous conditions de ressources, est source mécanique d’augmentation des prélèvements pour les contribuables.

La mise en place d’un tel système est assez complexe.

Un tel dispositif ne remédie qu’imparfaitement aux écarts entre RMI et SMIC. L’écart relatif entre RMI et SMIC à temps plein, reste faible.

Une redistribution française limitée en dépit de prélèvements obligatoires importants

En décembre 1998, le Centre d’analyse économique de Matignon a rendu un rapport sur une étude comparative de la redistribution. Le rapport BOURGUIGNON a noté en France une redistribution moins forte qu’en Allemagne ou au Royaume-Uni.

En France, 50 % des ménages les plus riches distribuent à l’autre moitié 4,9 % de la richesse nationale, contre 6,9 % en Allemagne et 5,9 % au Royaume-Uni. La France redistribue moins, à prélèvements obligatoires supérieurs.

Aux Etats-Unis, c’est la formule d’allocation complémentaire aux bas salaires qui a été choisie.

L’EITC (" Earned income tax credit ") a été instauré en 1975, et s’assimile à un crédit d’impôt supplémentaire soumis à triple condition :

• Le bénéficiaire doit détenir un revenu d’activité.

• Le crédit d’impôt favorise les charges de famille.

• Plafond et taux étant fortement croissants suivant le nombre d’enfants.

Dans son projet de budget pour 1999, le Gouvernement britannique vient de décider un crédit d’impôt familial (" working family tax credit ") inspiré de l’EITC américain.

Les Etats-Unis ont une spécificité locale, il s’agit du crédit d’impôt ou impôt négatif, conçu pour compléter le salaire minimum. Pour un employeur américain, le salaire minimum représente, charges comprises, deux fois moins que pour un employeur français, en fonction de la richesse des deux pays.

Les Américains ont fait le choix d’un salaire minimum relativement modéré en fonction de leur richesse nationale. Le cœur du problème est la diversité de ceux qui sont rémunérés au salaire minimum, tout dépend s’il s’agit d’un salaire principal pour un chef de famille ayant plusieurs enfants et un conjoint ne travaillant pas, ou d’un salaire d’appoint dont bénéficie le conjoint d’un cadre ou l’enfant d’un ménage aisé.

La combinaison d’un salaire minimum modéré et d’un impôt négatif, répond à cette difficulté. L’impôt négatif vient compléter les ressources des foyers qui ont des revenus faibles et évite d’obérer la création d’emplois qui résulte de la fixation du salaire minimum à un taux trop élevé.

Avec l’Earned Income Tax Credit, les travailleurs à faibles revenus reçoivent un crédit d’impôt qui vient en déduction des impôts qu’ils devraient normalement acquitter.

Ce système d’impôt négatif diffère des programmes traditionnels d’assistance financière dans la mesure où ceux qui ne travaillent pas n’en bénéficient pas et où le crédit d’impôt est d’autant plus important que les revenus s’accroissent, jusqu’à un certain seuil. En conséquence, il élimine largement les effets dissuasifs des politiques traditionnelles.

En pratique, le crédit d’impôt concerne aux Etats-Unis, les salariés à bas revenus qui ont des enfants à charge. Il se compose de 3 éléments :

• un crédit de base dépendant de la taille de la famille,

• un crédit spécifique pour les personnes ayant un enfant de moins d’un an,

• un crédit pour couvrir les dépenses d’assurance maladie des enfants.

Ces crédits varient en fonction des revenus.

• Entre 0 et 9 500 dollars de revenus annuels (5 000 F par mois), le crédit d’impôt augmente proportionnellement au revenu jusqu’à un plafond de 3 500 dollars par an (22 000 F). C’est la phase ascendante, au cours de laquelle l’incitation à travailler est maximale.
• De 9 500 dollars à 12 000 dollars de revenus par an, le crédit d’impôt reste constant.
• De 12 000 dollars à 27 000 dollars (14 000 F par mois), le crédit d’impôt devient dégressif 18 millions de foyers bénéficient du système d’impôt négatif aux Etats-Unis.

Finalement l’EITC a pour effet de réduire très fortement la progressivité de l’impôt direct pour les bas revenus, voire de supprimer celui-ci ; les salariés qui bénéficient de l’EITC ne paient pratiquement plus d’impôt jusqu’à un revenu relativement élevé de 15 000 $ par an.

18 millions de foyers bénéficient du système d’impôt négatif aux Etats-Unis. L’EITC a pour mérite de réduire très fortement la progressivité de l’impôt direct sur les bas revenus.

Pour en savoir plus :
L'Earned Income Tax Credit, un crédit d’impôt ciblé sur les foyers de salariés modestes aux États-Unis, Insee, déc. 2000

Autre expérience étrangère :
Le Working Families Tax Credit, un nouveau crédit d’impôt pour les familles de travailleurs à bas revenus au Royaume-Uni, Insee, déc. 2000